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Comune di Bologna
Area Educazione Istruzione e nuove generazioni
 
DELIBERAZIONE
 
n.307/2017 del 11/09/2017
INDIRIZZI PER LO SVILUPPO E LA RIQUALIFICAZIONE DEL PATRIMONIO DI EDILIZIA SCOLASTICA DEL COMUNE DI BOLOGNA
PG.N. 273896/2017
In pubblicazione dal 13/09/2017 al 27/09/2017
 


La Giunta propone al Consiglio la seguente deliberazione

Il Consiglio

Premesso che:

- l'art. 3 della Legge 11 gennaio 1996 n. 23 assegna ai Comuni la competenza a provvedere alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici da destinare a sede di scuole dell'infanzia, primarie e secondarie di 1°grado;

- il Comune di Bologna è proprietario di un imponente patrimonio di edilizia scolastica ed educativa costituito da 171 fabbricati, raggruppati in 148 complessi edilizi, per il quale occorre provvedere alla manutenzione e al costante adeguamento alla normativa vigente in materia di sicurezza, oltre che all’ammodernamento per corrispondere ai nuovi standard sia sotto il profilo della didattica che del risparmio energetico; esigenze alle quali si è aggiunto, negli ultimi anni e in prospettiva, un fabbisogno di nuovi spazi per corrispondere all’aumento dell’utenza potenziale;

- in questo quadro di riferimento è stato recentemente adottato con atto di Giunta P.G.N. 55383/2017 un programma pluriennale di adeguamento alla normativa antincendio di tutti gli immobili destinati a servizi educativi e scolastici, che prevede significativi interventi finalizzati all'ottenimento del certificato di prevenzione incendi in 60 edifici, da realizzarsi in 4 anni a partire dall'anno in corso, per un importo annuo di oltre 6 milioni di euro nel 2017 e di oltre 5 milioni in ciascuno degli anni successivi;

Premesso inoltre che:

- un aumento costante della popolazione scolastica a partire dai primi anni del 2000, ma soprattutto dopo il 2010 e tutt’ora in corso, dovuto sia all’aumento delle nascite che al flusso migratorio in entrata, sta interessando tutte le fasce di età e la relativa offerta formativa, dalla scuola d’infanzia alla scuola primaria fino a quella secondaria di primo grado;

- per fare fronte a questo incremento è risultato evidente fin dal 2012 che in prospettiva sarebbero stati insufficienti gli spazi già in uso, se pure diverse strutture presentavano una capacità di accoglienza non pienamente utilizzata e pertanto sarebbe stato necessario programmare la realizzazione nel medio/lungo termine di nuovi edifici scolastici;

- dopo un attento studio prospettico dei dati si è giunti a valutare la necessità dei seguenti nuovi plessi scolastici:

a. polo scolastico di scuola primaria e secondaria di 1° grado nel Quartiere Porto-Saragozza, area ex scuola Carracci in via Felice Battaglia;

b. polo scolastico di scuole infanzia e primaria nel Quartiere Navile, area ex mercato ortofrutticolo;

c. polo scolastico di scuola d’infanzia e ampliamento scuola primaria Tempesta nel Quartiere S.Donato-S.Vitale, area via Martelli;

d. scuola dell’infanzia nel Quartiere Savena, area Fossolo tra viale Felsina e Viale Lenin;

e. polo scolastico di scuola primaria e secondaria di 1° grado nel Quartiere Porto-Saragozza, area demaniale Prati di Caprara est;

per un totale complessivo di oltre 1.700 nuovi posti.

Considerato che:

- questo fabbisogno si evidenziava in un contesto di pesanti vincoli di finanza pubblica che di fatto impedivano di finanziare un incremento adeguato del piano degli investimenti, se non in via del tutto residuale per alcuni ampliamenti di edifici esistenti, rendendo impossibile finanziare la realizzazione dei suddetti cinque poli scolastici;

- conseguentemente, il Comune di Bologna nel 2012, sulla base delle potenzialità del dettato normativo (art. 53 del D.L. 9 febbraio 2012 n. 5, convertito nella Legge 4 aprile 2012 n. 35, e art. 11 del Decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221), ha aderito alla proposta del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, dando avvio attraverso la sottoscrizione di uno specifico protocollo ad un progetto “pilota” di ammodernamento e rigenerazione dell’edilizia scolastica;

- il suddetto progetto prevedeva in particolare l’impiego di strumenti finanziari innovativi e di partenariato pubblico/privato per la realizzazione di investimenti in edilizia scolastica, che, dopo l’entrata in vigore del sopra citato art. 11 del Decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221, si sono indirizzati verso lo strumento del fondo immobiliare; più precisamente il citato decreto prevede che: ”Il Ministero dell'Istruzione, Università e Ricerca, le regioni e i competenti enti locali, al fine di garantire edifici scolastici sicuri, sostenibili e accoglienti, avviano tempestivamente iniziative di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare scolastico, anche attraverso la realizzazione di nuovi complessi scolastici, promuovono, d'intesa, con il Ministero dell'economia e delle finanze, iniziative finalizzate, tra l'altro, alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari”.

- all'interno di tale scenario, il Comune di Bologna, in risposta alla Direttiva ministeriale del 26/3/2013 e all’avviso pubblico che prevedeva specifici contributi agli Enti Locali che costituiscono fondi immobiliari per la rigenerazione del patrimonio scolastico, ha formulato espressa richiesta di accesso ai suddetti contributi impegnandosi a realizzare gli interventi finalizzati alla rigenerazione del patrimonio scolastico attraverso lo strumento del fondo immobiliare;

- con Decreto Dipartimentale n. 156 del 17/4/2014 il MIUR ha ammesso il Comune di Bologna tra i beneficiari del finanziamento assegnando un contributo di 5 milioni di euro;

- in data 11 settembre 2014 è stato sottoscritto uno specifico Protocollo d’Intesa con il Miur per la costruzione dei suddetti cinque nuovi complessi scolastici da realizzare con il coinvolgimento, insieme ai capitali pubblici, anche di capitali privati, attraverso lo strumento del Fondo immobiliare, gestito da una Società di Gestione del Risparmio (SGR), preferibilmente privata ed esterna alla P.A., da individuare tramite procedura ad evidenza pubblica;

- con delibera O.d.G. n. 139/2015 - P.G. n. 358199/2014 il Consiglio Comunale ha preso positivamente atto del progetto di costituzione del Fondo, assumendo un indirizzo che dava mandato di procedere con tutte le operazioni istruttorie di tipo economico, finanziario e patrimoniale, propedeutiche all’avvio della procedura di gara per la costituzione del Fondo immobiliare e l’individuazione della Società di gestione del Risparmio.

Richiamati i seguenti atti assunti e fatti intervenuti successivamente agli indirizzi espressi dal Consiglio comunale:

- nel mese di marzo 2015 sono stati sottoscritti due Protocolli d’Intesa tra Comune di Bologna, Inarcassa, la sua Fondazione e gli Ordini degli Architetti e degli Ingegneri aventi ad oggetto una specifica collaborazione per favorire e promuovere l’utilizzo dello strumento del concorso di progettazione per l’acquisizione dei progetti di fattibilità delle nuove scuole oggetto del fondo immobiliare, ispirati alla massima innovazione;

- con decreto direttoriale n. 141 del 1° aprile 2015 il MIUR ha definito, in attuazione della Direttiva MIUR del 26 aprile 2013, i termini e le modalità di erogazione del contributo di euro 5.000.000,00 assegnato al Comune di Bologna; in particolare il decreto prevedeva, come sottolineato anche più volte dal MIUR nelle lettere di trasmissione degli atti correlati al protocollo, che il Comune di Bologna per accedere al contributo avrebbe dovuto inviare al MEF, che si era già espresso sulla compatibilità del progetto con i vincoli di finanza pubblica, la documentazione atta a consentire al MEF stesso di esprimere anche una valutazione sugli aspetti economico/patrimoniali del progetto. L'operazione dal punto di vista finanziario e patrimoniale si sostanzia per il Comune di Bologna nell'apporto al Fondo delle cinque aree destinate alla realizzazione delle scuole e dei sette immobili già inseriti nel piano delle dismissioni, mentre a carico del Fondo è la costruzione delle scuole da concedere in locazione al Comune, che alla liquidazione del fondo avrà la possibilità di acquistarle in proprietà;

- in data 14 luglio 2015 è stato sottoscritto uno specifico Protocollo d’intesa con l’Agenzia del Demanio che si è impegnata a collaborare con il Comune di Bologna per garantire il necessario supporto alle operazioni istruttorie atte a predisporre la documentazione necessaria alla pubblicazione del bando di gara, con particolare riferimento agli aspetti patrimoniali, economico-finanziari del piano di fattibilità nonché quelli giuridico-amministrativi inerenti la procedura di gara;

- in data 1 dicembre 2015 il Comune di Bologna, come previsto nel decreto, grazie al supporto dell’Agenzia del Demanio, inviava al MEF e al MIUR tutta la documentazione necessaria per l’acquisizione della valutazione del MEF;

- a seguito dell'invio di questi materiali, nonostante i numerosi e reiterati solleciti, solo nell’aprile del 2016 il MIUR comunicava quanto riscontrato presso il MEF, ossia che quest’ultimo non riteneva di dover esprimere altre valutazioni oltre a quella già espressa e confermata sulla compatibilità dell’operazione con i vincoli di finanza pubblica;

- dopo successive e numerose interlocuzioni e un incontro presso il MIUR alla presenza del MEF, è pervenuta nel mese di ottobre 2016 una comunicazione in cui il MIUR, confermando quanto già detto durante l’incontro, dichiarava la volontà di modificare il Decreto direttoriale del 2015 per eliminare la previsione di una valutazione economico/patrimoniale del MEF, fermo restando, tuttavia, la necessità di acquisire i pareri presso gli organi competenti;

- sulla base di tale dichiarazione, a partire da dicembre 2016 sono stati riavviati con l’Agenzia del Demanio i lavori, che, sulla base del Protocollo sottoscritto nel luglio del 2015, aprono la seconda fase della collaborazione, mirata ad aggiornare tutta la documentazione di gara oltre che adeguare il piano di fattibilità dell’operazione; lavori che già nel mese di maggio 2017 si stavano avviando alla conclusione, nelle more della pubblicazione del decreto direttoriale del MIUR;

- dopo reiterate richieste da parte del Comune di Bologna per avere certezza sull’esito finale del procedimento, viene pubblicato nel mese di maggio 2017 il decreto direttoriale n. 340 del 2 marzo 2017, con cui, a parziale rettifica e sostituzione del precedente D.D.G. n. 141 del 1° aprile 2015, il MIUR definisce, in attuazione della Direttiva MIUR del 26 aprile 2013, i termini e le modalità di erogazione del contributo di euro 5.000.000,00 assegnato al Comune di Bologna;

Dato atto che in parallelo allo sviluppo del progetto e a sostegno della sua stessa fattibilità, fin dal 2012 e poi con successive conferme, il progetto, coerentemente con gli sviluppi in materia di valorizzazione dei patrimoni immobiliari pubblici anche degli Enti locali, aveva raccolto a livello nazionale un grande interesse da parte di investitori qualificati, potenziali quotisti del fondo attraverso l’apporto di equity cash; in particolare si evidenzia la manifestazione d’interesse di INVIMIT - il primo Fondo di fondi, denominato “i3–Core–Fondo Comune di Investimento Chiuso Immobiliare a Comparti” - e di INARCASSA; entrambi hanno espresso formale interesse a investire nel Fondo immobiliare del Comune di Bologna, ritenendo l’operazione coerente con le proprie finalità.

Dato atto che lo scorso mese di giugno si è sostanzialmente concluso con il supporto specialistico dell’Agenzia del Demanio il lavoro di aggiornamento di tutta la documentazione utile alla strutturazione dell’operazione e alla conseguente proposizione dell’atto deliberativo propedeutico alla pubblicazione della gara.

Considerato che:

- in ragione del tempo trascorso dal momento in cui l’operazione ha preso avvio, ma soprattutto dei cambiamenti che sono intervenuti più recentemente nei riflessi dei vincoli di finanza pubblica sulle possibilità degli Enti locali di fare investimenti diretti, prima assolutamente insostenibili, i settori comunali competenti hanno ritenuto necessario valutare tutta l’operazione alla luce dei nuovi e attuali equilibri economico/finanziari, con particolare riferimento ai seguenti aspetti:
· l'orientamento del Governo e del Parlamento si è di recente drasticamente modificato passando da una politica di forti vincoli agli investimenti degli Enti Locali a una politica di forte spinta agli investimenti e in particolare agli investimenti in edilizia scolastica con diversi interventi normativi tra cui il principale è la soppressione della normativa sul Patto di stabilità interno, che è stata sostituita dal vincolo dell'equilibrio della spesa complessiva rispetto al principio della competenza potenziata;
· il permanere dei tassi di interesse a livelli così bassi, che mai si erano visti se si considera che l'ultimo mutuo del Comune di Bologna è stato attivato con BEI a un tasso fisso dell'1,4% per una durata di 24 anni;
· la situazione estremamente positiva degli equilibri finanziari del Comune di Bologna, con un indebitamento molto basso e comunque significativamente lontano dai limiti massimi di indebitamento; situazione nella quale, contrariamente al passato, quando è stato portato avanti il progetto del fondo immobiliare, potrebbe trovare copertura finanziaria la realizzazione dei cinque poli scolastici attraverso lo strumento della gara d’appalto;

Considerato d'altro canto che le scuole realizzate attraverso lo strumento del fondo immobiliare chiuso, il cui utilizzo comporterebbe il pagamento di un canone per circa 15 anni, alla chiusura del fondo dopo 15 anni dovrebbero comunque essere o comprate dal Comune di Bologna al valore di mercato, e quindi con un ingente investimento da effettuarsi in quel momento e tutto in un momento unico, se pure a fronte della liquidazione delle proprie quote nel fondo, ovvero potrebbero continuare ad essere prese in locazione.

Verificato negli ultimi mesi, con l'approvazione del consuntivo 2016, che l'inversione di tendenza verso una più ampia capacità di investimento risulta rafforzata e consolidata e pertanto questo nuovo scenario rende senza dubbio percorribile la scelta alternativa a quella della costituzione del fondo immobiliare, ossia prevedere la realizzazione diretta delle cinque nuove scuole inserendole nel piano d’investimenti del Comune di Bologna.

Ritenuto, pertanto, necessario confrontare i costi e i benefici, ma anche rischi e opportunità, dei due strumenti rispetto alla finalità di realizzare le nuove scuole, sotto due profili prioritari – economico/finanziario e della tempestività della realizzazione delle scuole - da cui emerge che:

- sul piano economico/finanziario, da un lato spiccano i benefici dello strumento del fondo immobiliare nel coniugare la finalità di ammodernamento del patrimonio scolastico con quella della valorizzazione del patrimonio pubblico apportato al Fondo con il contributo dei cinque milioni di euro corrisposti dal MIUR, che possono essere impiegati per la copertura dei canoni o accantonati per l'acquisto delle scuole nel momento della liquidazione del Fondo; dall’altro risultano evidenti i maggiori oneri connessi alla complessità dell’operazione sotto il profilo finanziario e al pagamento dei canoni di locazione, compensati solo a fronte di adeguate performance del fondo in termini di valorizzazione del patrimonio apportato, soggette al rischio tipico di un investimento finanziario;

- sul piano dei tempi di realizzazione dei cinque poli scolastici, emerge da un lato un lieve vantaggio nel ricorso al fondo immobiliare, soprattutto per quello che riguarda le prime scuole da realizzare, nel 2020, rispetto ad un cronoprogramma di una realizzazione tramite piano investimenti del Comune che vede uno slittamento, se pure contenuto, della consegna delle prime scuole realizzate; dall’altro lato non si può, tuttavia, trascurare il rischio legato alla complessità di un’operazione finanziaria come la costituzione di un fondo immobiliare e all'impatto che questo potrebbe avere sui tempi di costituzione del fondo previsti nella seconda metà del 2018, dopo l'individuazione della SGR, e quindi anche di realizzazione delle scuole alla luce anche dell'esperienza degli ultimi 5 anni, rischio che non è in alcun modo sostenibile stante l'esigenza di realizzare le prime scuole inserite nel progetto per fare fronte all'aumento della popolazione scolastica.

Valutato, pertanto, alla luce di questo nuovo contesto di finanza pubblica unitamente ai positivi equilibri di bilancio del Comune di Bologna, più utilmente percorribile la strada della implementazione del piano degli investimenti comunale al fine di inserire senza indugio la realizzazione dei cinque nuovi complessi scolastici secondo il seguente stringente programma:

· annualità 2017: inserimento nella programmazione triennale del Polo scolastico Carracci al fine di potere attivare i concorsi di progettazione e pubblicazione del 1^ bando di concorso;
· annualità 2018: approvazione progetto esecutivo e finanziamento dell'opera tramite l'accensione del mutuo;
· annualità 2019: inizio lavori il cui termine sarà funzione del progetto e delle tecnologie proposte, indicativamente compreso fra 18 e 24 mesi;
· annualità 2018: inserimento nella programmazione triennale del Polo scolastico Ex Mercato ortofrutticolo e Polo Tempesta in via Martelli con inizio lavori 2020;
· annualità successive 2019 e 2020: Polo scolastico Prati di Caprara e Scuola infanzia in Viale Lenin

Dato atto che il suddetto programma sarà recepito nella prossima proposta al Consiglio comunale di variazione del piano dei lavori pubblici prevista a settembre 2017, avendone già verificato le compatibilità finanziarie di bilancio e parallelamente saranno stanziate in bilancio le risorse necessarie a finanziarie gli incarichi di progettazione.

Precisato che resta confermato che la progettazione delle suddette scuole avverrà tramite lo strumento del concorso di progettazione in attuazione del Protocollo sottoscritto con Fondazione Inarcassa, Inarcassa e gli Ordini degli Architetti e degli Ingegneri; il primo concorso relativo al Polo Carracci, la cui documentazione è già in corso di predisposizione, sarà avviato nell’autunno del 2017.

Dato atto che sui contenuti del presente atto e delle relative motivazioni viene data opportuna e approfondita comunicazione al Miur con contestuale rinuncia del contributo dei 5 milioni di euro, oltre che agli investitori che avevano manifestato interesse ad investire nel fondo (Invimit e Inarcassa) e all’Agenzia del Demanio che ha collaborato con il Comune di Bologna per l’elaborazione del progetto del fondo immobiliare.

Dato atto che il contenuto del presente atto comporta riflessi diretti/indiretti sulla situazione economico-finanziaria e/o sul patrimonio dell'ente e che tali riflessi non sono stati valutati nel bilancio di previsione dell’ente, ma l’efficacia degli atti che daranno esecuzione alla presente deliberazione è subordinata all’adeguamento degli strumenti di programmazione essendo questa una delibera di indirizzo.

Ritenuto di dichiarare la presente deliberazione immediatamente eseguibile, per ragioni d'urgenza connesse all'opportunità di provvedere con gli atti conseguenti, ai sensi dell'art 134, comma 4 del D. Lgs. 18/08/2000, n. 267;

Preso atto, ai sensi dell'art. 49, comma 1, del D.Lgs. 18 Agosto 2000, n. 267, così come modificato dal D.L. 174/2012, del parere favorevole in ordine alla regolarità tecnica espresso dal Responsabile dell’Area Educazione Istruzione e Nuove generazioni e del parere favorevole in ordine alla regolarità contabile espresso dal Responsabile dell’Area Risorse Finanziarie.

Dato atto che il presente provvedimento viene assunto avendo sentito tutti i Dipartimenti e Settori coinvolti: Cura e Qualità del Territorio, Edilizia e Patrimonio;

Su proposta dell’Area Educazione Istruzione e Nuove Generazioni

Sentite le Commissioni consiliari competenti;


DELIBERA

1 - DI APPROVARE gli indirizzi per lo sviluppo e la riqualificazione del patrimonio di edilizia scolastica come dichiarati in premessa;

2 - DI PRENDERE ATTO che saranno conseguentemente proposte a settembre 2017 al Consiglio Comunale le variazioni al piano degli investimenti coerenti con i suddetti indirizzi e le variazioni di bilancio per finanziare le spese di progettazione delle nuove scuole;

3 - DI DARE MANDATO ai Settori competenti di procedere alla predisposizione degli atti necessari per dare attuazione ai suddetti indirizzi.

    Infine, con votazione separata
DELIBERA

    DI DICHIARARE il presente atto immediatamente eseguibile ai sensi dell'art. 134, comma 4 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, al fine di provvedere con gli atti conseguenti


La consultazione del testo di questo documento é possibile, durante il periodo di affissione, anche presso l'Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP) , Sportello Presa Visione e Rilascio Atti Amministrativi di p.zza Maggiore, 6
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